马啸 | 地方化博弈:中国高铁建设的政治经济学

2022年9月29日,北京大学政府管理学院助理教授马啸,为北京大学燕京学堂师生带来了题为“地方化博弈:中国高铁建设的政治经济学”(Localized Bargaining: The Political Economy of China's High-Speed Railway Program)的讲座。本次讲座是燕京学堂2022-2023学年必修课“中国专题系列讲座”的第二讲,由燕京学堂副院长Brent Haas主持。

专访札记

讲座后,燕京学堂对马啸老师进行了专访。马啸老师首先讲解了政策资源的分配问题。影响中央政府制定相关政策的因素主要有两点:首先是地方政府本身的经济发展水平、财政收入及负债状况,及市场对特定投资,如交通、铁路等的需求;其次为地方政府自身对政策的需求强度。

接下来,马老师分享了对于政治学学科的理解。提到政治学,人们很多时候会将它理解为实证学科,觉得它和大量的数据及调研相关,用以解决现实的政策问题。但当我们回顾政治学科的历史会发现,这门学科最初产生时,其实具有较强的规范性。以亚里士多德在《政治学》里谈到的政治学的终极目的——“善”的概念为例:当人们开始思考“何以为人”,并探索人类社会作为一个共同体,如何创造更好的生活,并实现这些规范性的终极目的时,政治学便在这些思考中创立起来。之后,许多政治学学者站在实证角度,开始对这个终极目的进行深入研究。

最后,马老师结合自己的经历,和同学们分享了跨学科学习的经验。他首先谈道,跨学科领域的研究会让大家欣赏到不一样的风景,而学科之间又存在着一定的共性和关联。多了解其他学科,对理解自身学科的概念假设并深入研究,均大有裨益。他借用比较政治学里一位学者的观点,“当你不了解其他国家的时候,你也无法了解自己的国家”,表示只有将其他国家与自己的国家比较,才能真正了解自己国家的特殊性。不管是跨学科的学术研究,还是对世界的认知和理解,都基于这样的了解和对比。学习“他者经验”,可以让同学们拓展视野,提升洞察事物的能力。

讲座回眸

中国高铁发展迅速,在过去十几年获得了巨大的外界关注。马啸老师从这个研究背景引入,通过对比“江苏北部盐城花费11年终于被纳入高铁网”和“杭州与上海高铁的顺利建设通车”的实际案例,引出研究问题——高铁作为稀缺的政策资源在分配中为何会出现显著的时间和空间差异?为何政治学需要研究该问题?

既有的学术解释可以被归纳为“恩庇侍从”和“技术官僚路径”两种流派,两种解释均为自上而下的视角。马啸老师指出现有解释在研究特定案例时均有不足之处,会出现信息获取局限和可信承诺问题,因此他提出自下而上的地方化博弈视角,并认为这是影响政策资源分配的重要因素。

马啸老师针对“地方政府为什么要向上争取资源”这一问题提出了四个作用因素:地方政府领导的晋升激励、政府部门的利益、公众压力与个人使命感驱动。而关于为何采取地方化博弈的策略,马啸老师也给出了三点前提:首先是中央政府仍然掌握着大量分配特殊性公共物品的政策资源和权力,其次是地方政府缺乏正式渠道能够影响中央决策者的决策,最后是中央政策机构本身内部的权力结构是碎片化的。关于最后一点,马老师调研发现,与高铁资源分配相关的中央政府部门就有五个以上,这导致自上而下的政策操作很难实现。


那么在地方化博弈过程中,什么样的地方更有可能胜出?马老师给出了两种情况:第一种是在体制内获取更大的话语权,如果地方政府领导同时兼任上一级的某职位,那么该地方就具有更强的议价能力,在博弈中获得更多的利益。第二种是默许的抗争,地方政府还可以利用本地群众对于政策资源的自发诉求,并作为博弈的筹码,争取上级的让步。


最后,马啸老师总结了地方化博弈的意蕴:首先,地方化博弈归根结底的目的是地方政府希望能够获得上级决策者的注意;其次,自下而上的地方化博弈解释理论具有更广泛的意义,它能帮助我们更好地解释中国政府治理中的信息获取问题以及稀缺性资源分配背后的逻辑。

师生互动

Q:在您的讲座中,人们希望高铁能经过自己所在的区域,是否还有一部分人会持不同意见,不想因为高铁建设而影响他们的居住环境?

A:是有的。但这群人的数量与想要争取高铁的人群数量相比是较少的;其次,在这群反对的人中,坚持到最后的数量更是少之又少。争取高铁经过和反对高铁经过的人的共同点在于他们都通过博弈来争取上级或利益相关方的关注和让步。

Q:请问老师,在其他国家是否会有类似的案例,人们通过抗争的方式来为自己所在区域争取某些大型基础设施工程?

A:比如在印度,虽然是采用联邦制、去中心化的政府管理模式,由地方政府主要负责地方的发展,但有一些重要资源的决定权,比如电网的建设仍然是由中央政府掌握。我在华盛顿大学的同事Sunila Kale研究的正是印度电网布局,她出版了一本书叫做Electrifying India (Stanford, 2014),其中发现地方动员在争取中央政府电网建设中具有重要作用。在匈牙利学者科尔奈(Janos Kornai)研究的社会主义计划经济中也发现有相似的现象。

采访/文字:郭一兰

讲座内容整理:唐恬悦

图片:郭菲、李娜

视频:静堂


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